陕西省主体功能区规划

陕政发 〔2013〕15号

各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
  现将《陕西省主体功能区规划》（以下简称《规划》）印发给你们，请认真贯彻执行。
  《规划》是我省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实党的十八大和省第十二次党代会精神的重要举措，对推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进区域协调发展，实现全面建成小康社会和“三强一富一美”西部强省目标具有重大战略意义。
  各地、各部门要从全局出发，加强领导、明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。各市、县、区政府要切实履行职责，按照《规划》明确的主体功能定位推进发展。省级各有关部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策，建立健全绩效考核评价体系，切实做好《规划》实施各项工作。省发展改革委要加强对《规划》实施情况的跟踪分析和监督检查，适时开展《规划》实施情况的评估工作，重大问题及时向省政府报告。

                                                   陕西省人民政府
                                                   2013年3月13日

序  言

  美丽富饶的三秦大地是我们赖以生存和发展的家园。改革开放30多年尤其是实施西部大开发战略以来，全省工业化、城镇化快速推进，未来一段时期仍将持续高速发展，国土开发空间格局正在经历着深刻变化。为了使我们的家园天更蓝、地更绿、水更清，为了给子孙后代留下更加宜人的生存发展环境，必须加快推进形成主体功能区，科学高效利用国土空间。

  推进形成主体功能区，就是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能定位，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间发展格局。

  推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观，全面建设“经济强、科教强、文化强、百姓富、生态美”西部强省目标的战略举措，有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，促进基本公共服务均等化；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进发展方式根本性转变；有利于加快资源节约型、环境友好型社会建设，促进可持续发展。

  《陕西省主体功能区规划》是全国主体功能区规划的重要组成部分，是我省推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土开发的战略性、基础性和约束性规划[1]。各地各部门必须切实组织实施，加强监测评估，建立奖惩机制，严格贯彻执行。

  本规划根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）、《全国主体功能区规划》和陕西省人民政府《关于编制全省主体功能区规划的实施意见》（陕政发〔2007〕72号）编制，以县级行政区划为基本单元，范围涵盖全省所有国土空间。本规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划任务是更长远的，实施中将根据国家统一部署并结合我省实际适时调整修订。

第一章规划背景

 构建美好家园，实现科学有序开发，首先要认识我省现有国土空间的基本状况、开发现状、存在问题和面临趋势。

  第一节基本状况

  ——区位。陕西地处我国内陆中心腹地，纵跨黄河长江两大水系，是亚欧大陆桥亚洲段的中心和进入大西北的门户，与晋、蒙、宁、甘、川、渝、鄂、豫等八个省（市、自治区）接壤（见附图1），具有承东启西、连接南北的区位之便，总面积20.58万平方公里。

  ——地形。陕西地域狭长，地势南北高、中间低，从北到南依次为陕北高原、关中平原和秦巴山地（见附图2），分别占全省总面积的45%、19%和36%。秦岭山脉横贯东西，以北为黄河水系，主要河流有窟野河、无定河、延河、洛河、泾河、渭河等，以南属长江水系，主要河流有嘉陵江、汉江和丹江。

  ——气候。陕西纵贯三个气候带，南北气候差异较大。陕南属亚热带气候，关中及陕北大部属暖温带气候，陕北北部长城沿线属中温带气候。年降水量310—1274毫米，降水南多北少，陕南为湿润区，关中为半湿润区，陕北为半干旱区。

  ——植被。陕西植被类型丰富，森林、灌丛、草原、草甸等均有分布。森林主要分布在秦岭、巴山、关山、黄龙山、桥山等区域，草原主要分布在陕北榆林地区。全省森林覆盖率41.4%。

  ——人口。2010年末，全省常住人口3735万人，城镇化水平45.7%，人口密度181人/平方公里。其中，关中地区常住人口2342万人，占全省总人口的62.7%，人口密度422人/平方公里；陕北地区554万人，占14.8%，人口密度69.6人/平方公里；陕南地区839万人，占22.5%，人口密度120人/平方公里。

  ——经济。2010年，全省实现生产总值10123亿元，人均生产总值27133元，经济总量位居全国17位，其中，关中地区生产总值6353亿元，人均生产总值27126元；陕北地区2642亿元，人均47690元；陕南地区1123亿元，人均13385元。全省财政总收入1801亿元。三次产业结构比例为9.8∶53.8∶36.4，规模以上工业企业完成增加值4229亿元。

  ——矿产。我省地质成矿条件优越，矿产资源丰富，是我国矿产资源大省之一。2010年，全省己探明储量矿产93种，保有资源储量列全国前十位的有61种，在全国15种主要矿产中，我省盐矿居第一位，水泥用灰岩居第三位，煤炭、天然气、钼居第四位，石油居第六位，金矿居第十位。矿产资源潜在价值占全国矿产资源潜在价值的三分之一。关中地区以煤、建材矿产、地热、矿泉水为主；陕北地区以优质煤、石油、天然气、岩盐、粘土类矿产为主；陕南地区以有色金属、贵金属、黑色金属和各类非金属矿产为主。

  第二节综合评价

  ——土地资源。海拔800米以下的平原、河川、盆地、台塬、山前洪积扇仅占土地总面积的20%左右，其余多为山地和高原。可利用土地资源（后备适宜建设用地）面积2668万亩，约占全省国土总面积的8.6%，人均可利用土地资源0.7亩。耕地后备资源不足，且多分布在陕南陕北生态脆弱区，开发利用难度大。土地资源分布与三大区域经济社会发展需求的不平衡性极为突出（见附图11）。

  ——水资源。总量为423亿立方米，人均水资源量1133立方米，不到全国平均水平的一半。可利用水资源总量163亿立方米，且70%集中在汛期。关中、陕北、陕南地区的水资源分别占全省19%、10%和71%，与区域人口、产业集聚度和未来发展需求不相匹配，生产、生活、生态用水压力较大。汉丹江流域、沿黄地区水资源丰富，开发利用潜力较大，后续保障能力较强（见附图12）。

  ——生态环境。从生态重要性看，生态重要程度高和较高的区域约占全省总面积的70%（见附图13）。从生态脆弱性看，中度以上生态脆弱区域占全省总面积的35.4%（见附图 14）。水土流失、土地荒漠化、沙化和湿地退化等生态问题仍然存在，大气与地表水环境质量面临较大压力。

  ——自然灾害。发生频率较高，且区域性、季节性、伴生性特征突出。灾害类型主要有滑坡、泥石流、洪涝、干旱、沙尘暴等。灾害危险性总体呈现南高北低，程度高和较高的地区占全省总面积的27%，主要集中在秦巴山区、黄土高原丘陵沟壑区等区域（见附图15）。

  ——经济发展。我省经济发展水平空间差异较大，“两极”集聚态势明显，经济发展水平较高的地区主要集中在关中平原和榆林北部两个地区，以及区域中心城市和重要交通枢纽（见附图16~17）。

  ——战略选择。关中地区正在按照国家《关中—天水经济区发展规划》要求，着力打造全国内陆型经济开发开放战略高地、统筹科技资源改革示范基地、全国重要的先进制造业基地、现代农业高技术产业基地和彰显华夏文明的历史文化基地。陕北地区煤、油、气、盐资源富集，是国家重要的能源化工基地。陕南地区山清水秀，水利、矿产和生物资源丰富，汉中盆地、月河川道、商丹谷地正着力打造国家级循环经济示范区（见附图18~19）。

  综合以上要素评价，我省国土空间呈现如下特点：山地多而川原少，适宜开发的土地资源有限；水资源总量不足，时空分布与发展需求不匹配；能源和矿产资源丰富，开发利用前景广阔；生态重要性突出，但生态环境相对脆弱；自然灾害发生频率较高，对经济社会发展和人民群众安全威胁较大；经济综合实力提升较快，但欠发达依然是基本省情；总体开发程度不高，后续开发潜力较大。

  第三节面临趋势

  ——城镇化水平快速提升，需要优化城乡空间结构[2]。我省正处于城镇化加快推进阶段，大量农村人口转移转化为城镇居民，既需要扩大城镇建设空间，也需要科学整理农村闲置宅基地，有效推进用地占补平衡，优化城乡空间结构。

  ——工业化进程加速推进，需要增加工矿建设用地。我省正处于工业化中期阶段，能源化工、装备制造、有色冶金等支柱产业及生物医药、节能环保等战略性新兴产业加快发展，这就需要适度扩大建设用地规模，进一步优化生产力布局，提高生产空间集约化水平。

  ——基础设施不断完善，需要占用更多的国土空间。我省交通、水利、电力等基础设施仍处于加快建设期，不可避免地需要占用部分农业用地和生态用地，满足基础设施建设的空间需求压力较大。

  ——积极应对气候变化，需要扩大绿色生态空间。我省仍属于欠发达省份，既要加快发展，又要妥善应对气候变化。这就需要转变以往的开发模式，尽可能地扩大绿色生态空间，提高森林覆盖率，增强固碳能力。

  总之，既要满足人口增加、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要为保障农产品供给、维护生态安全不断扩大绿色生态空间，就必须加快推进形成主体功能区，科学高效地利用国土空间。

  第二章 主体功能区划分

  我省主体功能区划分方案，以县级行政区划为基本单元，结合我省实际，统筹考虑全省土地资源、水资源、环境容量、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危害程度、人口分布、经济发展水平、交通优势度和发展战略等十大类61项指标，运用多种评价方法，综合分析而得出。

  第一节划分类型

  我省主体功能区划，按开发方式，分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域[3]三类；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级，分为国家级和省级。

主体功能区分类及其功能

  重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度[4]和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。

  城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品[5]；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

  重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行大规模高强度工业化城镇化开发的城市化地区。

限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，虽也适宜工业化城镇化开发，但从保障农产品安全以及区域永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。一类是重点生态功能区，即生态脆弱，生态系统[6]重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

  禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城镇化开发，并点状分布于重点开发和限制开发区域之中的重点保护区域。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区、国家级地质公园和世界文化遗产。省级层面禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要湿地、重要水源地以及其他由省人民政府根据需要确定的禁止开发区域[7]。

  第二节重大关系

  推进形成主体功能区，应着重处理好以下重大关系：

  ——开发与发展的关系。本规划的重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制或禁止开发，特指在这类区域限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制或禁止所有的开发行为。将一些区域划为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现可持续发展。

  ——主体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。限制开发区域作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理。

  ——主体功能区与农业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。此外，通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农产业，可以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。

  ——主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，大多也是生态脆弱或生态重要的区域，不适宜大规模高强度工业化和城镇化开发。能源和矿产资源开发往往只是“点”的开发，主体功能区中的工业化城镇化开发，更多的是“片”上的开发。一些能源和矿产资源富集的地区被划为限制开发区域，并不是要限制能源和矿产资源的开发，而是应该按照该区域的主体功能定位实行“面上保护、点上开发”。

  ——政府与市场的关系。促进主体功能区的形成，要正确处理好政府与市场的关系，既要发挥政府的科学引导作用，更要发挥市场配置资源的基础性作用。政府在推进形成主体功能区中的主要职责是，明确主体功能定位并据此配置公共资源，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调可持续发展。重点开发区域主体功能定位的形成，主要依靠市场机制发挥作用，政府的作用主要是通过编制规划和制定政策，引导生产要素向这类区域集聚。限制开发和禁止开发区域主体功能定位的形成，要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，通过建立补偿机制引导地方人民政府和市场主体自觉推进主体功能建设。

  ——相对稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定应保持相对稳定，区域开发建设活动应符合主体功能要求。但随着经济社会发展和资源环境承载能力的变化，可以对区域的主体功能进行适当调整。

  第三节划分结果

  ——国家层面重点开发区域。主要分布于关中地区（包括商洛市商州区、丹凤县）和榆林北部地区，包括36个县（市、区）以及汾渭平原农产品主产区中的部分地区，总面积33836平方公里，占全省国土面积的16.5%。扣除基本农田后面积25978平方公里，占全省的12.6%。

  ——省级层面重点开发区域。主要分布于延安、汉中和安康市，包括3个区块的4个县（区），总面积7634平方公里，占全省国土面积的3.7%。扣除基本农田后面积6662平方公里，占全省的3.2%。

  ——限制开发区域（农产品主产区）。主要分布于渭河平原、渭北台塬和商洛北部，共计24个县（区），总面积31269平方公里，占全省国土面积的15.2%。

  ——国家层面限制开发区域（重点生态功能区）。主要分布于陕北黄土高原丘陵沟壑区和陕南秦巴山区，共计33个县，总面积81202平方公里，占全省国土面积的39.4%。

  ——省级层面限制开发区域（重点生态功能区）。主要分布于延安沿黄地区、子午岭地区、黄龙山区、商洛南部地区，包括10个县以及重点开发区域中部分生态功能重要的区块，总面积51859平方公里，占全省国土面积的25.2%。

  ——禁止开发区域。呈点状分布于重点开发和限制开发区域之中，共407处各级各类禁止开发区域，扣除部分相互重叠的区域后总面积22949平方公里（不含省上公布的55个重要湿地面积），占全省国土面积的11.1%。

  第三章 总体要求和规划目标

  今后一个时期，是我省工业化和城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整优化的关键时期，我们必须立足国土空间的自然状况，针对发展中存在的突出问题，科学谋划国土空间开发格局，合理安排生产、生活和生态空间，实现协调有序开发和可持续发展。

  第一节指导思想

  推进形成主体功能区，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七大、十八大精神，科学划分主体功能区，引导形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，人口、经济与资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的空间开发新格局，构建高效、协调、可持续的美好家园。

  ——遵循自然适宜性开发的理念。我省地形地貌复杂，生态类型多样，资源禀赋迥异，发展条件差异较大，特别是陕南秦巴山地生物多样性功能区和陕北黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区生态脆弱、功能重要，不适宜大规模高强度工业化城镇化开发。否则将对生态系统造成破坏，对生态产品供给能力造成损害，进而导致自然灾害频发多发。因此，必须尊重自然，顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同开发内容。

  ——区分主体功能的理念。一定的国土空间具有多种功能，但必须有一种主体功能。从提供产品角度划分，或者以提供工业品和服务产品为主体功能，或者以提供农产品为主体功能，或者以提供生态产品为主体功能。如果次要功能发挥过度，就会损害主体功能产品的生产能力。因此，必须依据资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，区分不同国土空间的主体功能，确定开发的主体内容和主要任务。

  ——优化空间结构的理念。空间结构是经济结构和社会结构的空间载体，是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映。要明确在资源环境承载力较好、区位条件较优的地区，加大开发力度，提高开发效率，集聚更多的人口和产业。反之，则要控制经济活动，适度迁移人口，更多的承载生态保护功能，从而实现空间结构上的优化和空间利用效率的提高。

  ——控制开发强度的理念。我省不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重。平原及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工业化城镇化开发，但这类国土空间更加适宜发展农业，为保障农产品供给安全，不能过度占用耕地推进工业化城镇化。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，在一定程度上满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。

  ——提供生态产品的理念。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素也具有产品的性质，提供生态产品也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。因此，必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强提供生态产品的能力作为国土空间开发的重要任务。

  ——树立公共服务均等化的理念。各地区间经济发展水平的差异是客观存在的，但必须通过实施有效的区域政策和财政补偿机制，缩小地区之间公共服务的差距，使禁止开发区域和限制开发区域人口享受到与重点开发区域大致均等的公共服务，促进社会和谐发展。

  第二节开发原则

  各类主体功能区都要推动科学发展，但不同主体功能区在推动科学发展中的主体内容和主要任务不同。城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，农业地区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，生态地区则要把增强提供生态产品能力作为首要任务。

  ——坚持人与自然和谐。按照建设环境友好型社会的要求，以保护自然生态为前提，以人的全面发展为目标，划定生态红线并制定相应的环境标准和环境政策，在符合资源承载能力和环境容量的前提下有度有序开发，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。

  ——坚持优化空间结构。按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求调整空间结构，合理配置生活、生态和生产空间，保证生活空间，扩大绿色生态空间，保持农业生产空间，严格保护耕地尤其是基本农田，适当控制工矿建设空间和各类开发区面积，将国土空间开发方式从外延扩张向结构调整优化转变。

  ——坚持集约集聚开发。按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土开发的重要任务，引导人口相对集中分布，经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。重点开发区域要把城镇群作为推进城镇化和工业化的主体形态，其他区域则要依托现有城镇，集中布局、据点式开发[8]，建设好县城和重点镇，促进人口和经济集约集聚发展。

  ——坚持统筹协调发展。把符合资源环境承载能力作为开发活动的重要前提，按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发，统筹考虑城乡、区域之间的均衡发展，合理布局各类生产要素和公共服务。

  第三节主要目标

  根据党的十七大关于到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，我省推进形成主体功能区的主要目标是：

  ——空间开发格局清晰。以“一核四极两轴”为主体的城市化格局基本形成，全省主要城市化地区集中60%以上人口和70%以上经济总量；以“五区十八基地”为主体的农业战略格局基本形成，农产品供应体系进一步完善；以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态安全得到有效保障。

  ——空间结构得到优化。全省国土空间的开发强度控制在4.56%，建设用地总规模控制在9390平方公里。其中城市空间控制在2320平方公里以内，农村居民点占地减少到5034平方公里，耕地保有量不低于38913平方公里（5837万亩），基本农田不低于35227平方公里（5284万亩）。绿色生态空间扩大，林地面积达到1242万公顷，湿地面积有所增加。

  ——空间利用效率提高。经济布局更趋集中均衡，产业集聚布局，人口集中居住，城镇密集分布，城市空间单位面积创造的生产总值大幅度提高，提高土地集约节约利用水平。粮食和经济作物的单产水平提高10%以上。单位绿色生态空间林木蓄积量、产草量和涵养的水量明显增加。

  ——城乡区域协调发展。农村人口向城市有序转移，所腾出的闲置生活空间得到复垦还耕还林还草还湿，农业经营的规模化水平、农业劳动生产率和农民人均收入大幅提高，城市化地区反哺农业地区的能力增强，城乡差距逐步缩小。人口更多地生活在更适宜人居的地方，农产品主产区和重点生态功能区的人口向城市化地区逐步转移，城市化地区在集聚经济的同时集聚相应规模的人口，城乡区域间公共服务和生活条件的差距缩小。

  ——可持续发展能力增强。生态系统稳定性明显增强，生态环境质量显著改善。荒漠化、草原退化和湿地退化等得到有效遏制，退耕还林（草）面积增加。资源开发对环境的影响明显降低，主要污染物排放得到有效控制，渭河等主要流域水质明显改善。秦巴山区生物多样性得到切实保护，水源涵养功能进一步强化。自然灾害防御水平进一步提升。应对气候变化能力明显增强。到2020年，力争全省森林覆盖率提高到45%左右，森林蓄积总量达到4.77亿立方米，主要河湖水功能区水质达标率达到82%以上。

表1国土空间开发的规划指标

  注：表中用地数据依据《陕西省土地利用总体规划（2006-2020年）》，林业数据依据《陕西省林地保护利用规划（2010-2020年）》。

  第四节战略格局

  从建设富裕和谐生态陕西和国土空间永续发展的战略需要出发，遵循不同国土空间的自然属性，着力构建我省三大空间战略格局。

  ——构建以“一核四极两轴”为主体的城市化战略格局。一核，即西安国际化大都市，以西咸新区、经济开发区、高技术产业园区等建设为着力点，提升西安、咸阳主城区综合服务功能，打造历史底蕴与现代气息交相辉映的人文历史古都，形成千万人口的国际化大都市；四极，即宝鸡、榆林、汉中、渭南4个城市，扩大城市规模，完善城市基础设施，增强集聚辐射功能，形成百万人口的省际区域性中心城市；两轴，即以陇海铁路和连霍高速公路为东西向主轴，以西包—西康铁路和包茂高速公路为南北向主轴，形成“十”字形城镇群主骨架（见附图3）。

  ——构建以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。两屏，即黄土高原生态屏障和秦巴山地生态屏障；三带，即长城沿线防风固沙林带、渭河沿岸生态带和汉丹江两岸生态安全带。构建以“两屏三带”为主骨架，以其它重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。黄土高原生态屏障要重点加强水土流失防治和植被保护与修复；秦巴山地生态屏障要重点维护森林生态系统和生物物种多样性，加强水源涵养。长城沿线防风固沙林带要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙；渭河沿岸生态带要重点开展渭河全线综合整治，营建生态林带，打造“八百里秦川”绿色生态走廊；汉丹江两岸生态安全带要重点开展水土流失治理、污染防治和沿江绿化，打造南水北调中线水源区绿色生态走廊（见附图4）。

  ——构建以“五区十八基地”为主体的农业战略格局。着力提高农业综合生产能力，发展农业生产，保障农产品供给。关中平原重点建设以优质强筋、中筋为主的优质专用小麦生产基地，以籽粒与青贮兼用型为主的优质专用玉米生产基地，以精细菜为主的设施蔬菜生产基地。渭北台塬重点建设以苹果为主的优质果品产业基地，以豆类、玉米为主的杂粮生产基地，以牛、羊为主的奶畜产品产业基地，以家庭规模养殖为主体的生猪产业基地。汉中盆地重点建设优质水稻生产基地，“双低”油菜产业基地，瘦肉型猪为主的畜产品产业基地。陕北高原重点建设以红枣、马铃薯、豆类为主的优质杂粮干果生产基地，春玉米生产基地，优质牧草生产基地，大漠蔬菜生产基地，绒山羊产业基地。秦巴山地重点建设以天麻、杜仲、丹参、黄芩等为主的中药材产业基地，以核桃、板栗、魔芋、食用菌、蚕桑等为主的林特产品产业基地，以及优质茶叶产业基地（见附图5）。

第四章 重点开发区域

  重点开发区域，是指经济基础较强，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力，城镇体系初步形成，中心城市有一定辐射带动能力，重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。

  第一节功能定位和发展方向

  重点开发区域的功能定位是：支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。发展方向和开发原则是：

  ——完善提升城镇功能。有序扩大城市规模，增强城市金融、信息、研发等服务功能，尽快形成辐射带动力强的中心城市，发展壮大县域中心城镇，构建城乡一体化服务网络，推动形成分工协作、优势互补、集约高效的城镇群。

  ——统筹规划发展空间。适度扩大先进制造业、资源深加工业、现代服务业、城市居住和交通建设空间，有序减少农村生活空间，扩大绿色生态空间，实现土地科学、高效的动态管理和供给。

  ——促进人口合理集聚。适度预留吸纳外来人口空间，完善城市基础设施和公共服务，进一步提高城市的人口承载能力。通过就业带动、宅基地置换城镇住房、公平享受公共服务等多种途径引导辖区内人口向中心城区和重点镇集聚。

  ——形成现代产业体系。强化主导和支柱产业的主体地位，大力发展战略性新兴产业，运用高新技术改造传统产业；积极发展现代农业，加强优质农产品基地建设；大力发展高端生产性服务业，提升对国民经济的支撑作用；合理开发能源和矿产资源，将资源优势转化为经济优势。

  ——提高发展质量。优化空间结构、提高土地特别是工业用地的产出水平；开发区和工业园区建设应遵循循环经济的发展理念，大力发展清洁生产，降低资源消耗和污染物排放强度，确保发展的质量和效益。

  ——完善基础设施。统筹规划建设交通、能源、水利、通信、环保、防灾等基础设施，构建完善、高效、区域一体、城乡一体的基础设施网络。做好生态环境、基本农田等保护规划，减少工业化城镇化对生态环境的影响。

  第二节国家层面重点开发区域

  主要包括两个区域，即关中—天水重点开发区域的关中地区和呼包鄂榆重点开发区域的榆林北部地区，总面积33836平方公里，占全省国土面积的16.5%。扣除基本农田后面积25978平方公里，占全省的12.6%。2010年年末人口1705万，占全省的45.6%。（见附表1，附图6~7）

  一、关中地区

  该区域是国家重点开发区域关中—天水经济区的主体部分，包括西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、商洛和杨凌六市一区范围内的部分地区，面积21117平方公里，占全省国土面积的10.3%。扣除基本农田后面积15165平方公里，占全省的7.4%。2010年年末人口1544万，占全省的41.3%。

功能定位：西部地区重要的经济中心和科技创新基地。全国内陆型经济开发开放战略高地，重要的先进制造业基地、高新技术产业基地、现代农业产业基地、历史文化基地、科技教育与商贸中心和综合交通枢纽。

  ——构建以西安—咸阳为核心，以陇海铁路、连霍高速沿线走廊为主轴，以包茂、京昆、福银、沪陕高速公路关中段沿线城镇带为副轴，关中环线周边中小城镇为支撑的空间开发格局。

  ——着力打造西安国际化大都市，高水平建设西咸新区，推进西咸一体化，强化科技、教育、商贸、金融、文化和交通枢纽功能，建设全国重要的教育和科技研发中心、区域性商贸物流会展中心，区域性金融中心、国际一流旅游目的地，以及全国重要的高新技术产业和先进制造业基地，提升国际化水平。

  ——构筑航空航天、装备制造、电子信息、生物医药、资源加工、文化产业、旅游产业为代表的特色优势产业体系。依托国家和省级开发区，培育优势产业集群，做大高技术和战略性新兴产业，做强先进装备制造业，做优现代服务业，做精资源加工业。

  ——壮大陇海沿线主轴，扩大交通通道综合运输能力，强化产业配套功能，支持宝鸡、渭南尽快成为百万人口的大城市，壮大铜川、商洛、杨凌、韩城、兴平、华阴等城市的规模，打造以中心城市为支撑、串珠状中小城镇为依托的西部地区重要城镇群。

  ——培育高速公路沿线副轴，依托现有的开发区、工业园区和循环经济园区，加强产业配套对接，提高沿线中小城市的人口承载能力，集聚人口和经济，成为区域对外辐射极。

  ——严格实施节能减排措施，加快城镇生活污水、垃圾处理能力建设，积极推进节水型社会建设，促进资源型城市和地区可持续发展。

  ——加大中低产田改造力度，加快农业结构调整，建设特色农产品生产和加工基地、农业机械化示范基地，提高农业产业化水平。

  ——加强渭河、泾河、千河、北洛河和石头河、黑河等秦岭北麓水资源保护，实施渭河综合治理工程。加强地下水保护，修复水面、湿地、林地、草地等生态区，加大重点区域绿化，构建以秦岭北麓、渭北台塬、渭河和泾河沿岸生态廊道为主体的关中生态屏障。

  二、榆林北部地区

  该区域是国家重点开发区域呼包鄂榆地区的重要组成部分，包括榆林市榆阳区、神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县等6个县（区）的部分地区，面积12719平方公里，占全省国土面积的6.2%。扣除基本农田后面积10813平方公里，占全省的5.2%。2010年年末人口161万，占全省的4.5%。

  功能定位：全国重要的能源化工基地和循环经济示范区，区域性商贸物流中心、现代特色农业基地，资源型城市可持续发展示范区。

  ——构建以榆林中心城区为核心，以长城沿线城镇和产业带为轴线的空间开发格局。

  ——强化榆林中心城市功能，建成陕甘宁蒙晋接壤区域百万人口大城市、国家级历史文化名城和沙漠绿洲宜居城市。

  ——以榆林高新技术开发区和神府经济开发区为核心，以榆神和榆横煤化学、府谷煤电化载能工业园区和靖边能源综合产业园区为支撑，推进资源深度转化。

  ——建设马铃薯、大漠蔬菜、小杂粮、春玉米、绒山羊等特色农产品基地，不断提高特色作物机械化生产水平，发展红枣、长柄扁桃等特色经济林，加快农产品加工业发展，优化农业生产结构和区域布局。

  ——加强节能减排、资源综合利用、灌区节水改造以及城市和工业节水。加大林草地生态保护，强化“三北”防护林建设，实施京津风沙源治理二期工程，推进防沙治沙示范区建设，依法划定一批沙化土地封禁保护区，巩固防风固沙成果。切实保护煤矿开采区地下水资源，加快采煤沉陷区综合治理及矿山生态修复。

  第三节省级层面重点开发区域

  该区域包括延安市、汉中市和安康市的三个区块4个县（区），总面积7634平方公里，占全省国土面积的3.7%。扣除基本农田后面积6662平方公里，占全省的3.2%。2010年年末人口235万，占全省的6.4%。（见附表1，附图6~7）

  一、延安区块

  该区块主要包括宝塔区全部和甘泉县的部分地区，面积4089平方公里，扣除基本农田后面积3751平方公里，是我省南北主轴上的重要支撑区块。

功能定位：陕北能源化工基地重要组成部分，区域性石油化工服务基地、特色农产品生产加工基地，全国重要的红色旅游及陕北民俗文化旅游中心，全省统筹城乡发展示范区。

  ——构建以延安为中心，以甘泉县城及区域内部分重点乡镇为支撑，以主要交通走廊为轴线的空间开发格局。

  ——提升延安中心城市地位，强化商贸流通、信息、旅游、文化等综合服务功能，建设区域性中心城市、山水园林城市、红色旅游城市。壮大甘泉城镇规模，加强与延安主城区的产业互补和城市功能对接，加快一体化进程。重点规划和建设资源环境承载能力较强的乡镇，接纳主城区和农村产业、人口转移，建成城乡一体化先行区。

  ——发挥区位和资源优势，强化与周边区域产业分工和城市功能的互补性。积极发展石油装备制造、石油开采加工和矿山机械设备制造等配套服务业，鼓励发展新能源、新材料和节能环保等新兴产业。

  ——发展旱作农业和生态农业，提高标准化农畜产品精深加工和现代农业物流水平，构建农业循环经济和特色农产品加工基地。

  ——做大做精红色旅游和黄土高原风情旅游业，打造具有全国竞争力的旅游产品，建成全国重要的旅游目的地。

  ——巩固和扩大退耕还林（草）成果，加大公益林建设力度，构建延河及交通干线绿色生态景观带，改善区域生态环境。

  二、汉中区块

  该区块位于汉台区和城固县，面积1630平方公里，扣除基本农田后面积1454平方公里，是关中-天水经济区与成渝经济区的重要联结点。

  功能定位：国家级循环经济示范区，国内一流生态文化旅游特色城市，全省重要的装备制造业基地，区域性新材料基地、绿色食品加工基地、商贸物流、科教文化和金融服务中心。

  ——构建以汉中中心城区为核心，周边重点乡镇为支撑，以汉江沿岸产业走廊为主轴，以西汉高速公路、阳安铁路和宝汉高速公路为副轴的空间开发格局。

  ——强化汉中中心城市功能，扩大城市规模，推进“一江两岸”延伸发展，重点促进南郑县汉山镇、大河坎镇、梁山镇和勉县褒城镇、老道寺镇等与汉中市主城区一体化建设，完善城市基础设施，提升城市品位，建成文化底蕴深厚、产业高度集聚、地域特色鲜明的陕甘川毗邻地区重要中心城市。

  ——优化产业布局，加强区域间分工协作和功能互补。大力发展中药材、茶叶、果业等特色农业，推进生产经营标准化、集约化、绿色化。着力推进循环经济产业集聚区建设，培育壮大新能源、有色冶金、装备制造、生物医药、新材料等特色优势产业。积极发展现代服务业。

  ——深度挖掘汉中历史文化和生态旅游资源，重点打造“两汉三国”、汉水文化等精品景区，形成以文化、山水、“国宝”、民俗风情、红色旅游为重点的多元旅游目的地城市。

  ——强化汉中连接西北、西南的重要交通枢纽地位，构建支撑省内、辐射周边、高效快捷的立体交通运输网络。

  ——加强流域综合治理，严格控制污染排放，建设汉江沿岸绿色生态走廊。加大汉江综合整治及中小河流防洪治理力度。

  三、安康区块

  该区块位于汉滨区，面积1915平方公里，扣除基本农田后面积1456平方公里，是关天、成渝、江汉三大经济区域的几何中心和重要联结点。

  功能定位：连接西北、西南和华中的重要交通枢纽，我省重要的清洁能源基地，区域性新材料和绿色食品加工基地、现代服务业和物流配送中心。

  ——构建以安康中心城市为核心，以月河川道为主轴，西康高速公路为副轴，沿线重点城镇为支撑的空间开发格局。

  ——按照“打造核心、开发江北、提升江南、东延西进”的城市发展战略，强化中心城市功能，建设具有优良生态环境、丰富人文景观、秀美自然风光的山水园林城市。

  ——加快月河川道城乡统筹发展示范区建设，以十天高速沿线汉滨区建民镇至汉阴县城关镇段为重点，积极推进城乡规划、产业发展、市场体系、基础设施、公共服务、管理体制“六个一体化”，着力打造陕南城乡统筹发展综合配套改革示范区。

  ——做大清洁能源、装备制造、富硒食品、生物医药产业，培育现代物流、新材料等新兴产业，巩固改造蚕茧丝绸等传统产业，大力发展现代农业和生态旅游业，优化生产布局和品种结构。

  ——搞好沿江、沿河防洪体系和绿化景观带建设，严格控制污染排放，加强月河、恒河、傅家河等重点河流综合整治。

第五章 限制开发区域（农产品主产区）

  限制开发的农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。

  第一节功能定位与发展方向

  农产品主产区的功能定位是：保障农产品供给安全的重要区域，现代农业发展的核心区，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。

农产品主产区应着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力，增加农民收入，优化农业产业结构，着力提高品质和单产，保障农产品供给。发展方向是：

  ——加强农业基础设施建设，新建和改造一批引水工程和大中型灌区配套设施，构建功能完备的农田防护林体系，加强小流域治理和小型农田水利工程建设，推广节水灌溉，发展节水农业，全面推进农业机械化。强化农业防灾减灾体系建设，提高人工增雨抗旱和防雹减灾作业能力。

  ——加强土地整理，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，提高耕地质量，建设区域性商品粮生产基地。

  ——优化农业生产布局和品种结构，促进农产品向优势产区集中，建成若干特色农产品产业基地和农业标准化示范基地。

  ——加快转变农业发展方式，充分发挥杨凌农业示范区的辐射带动作用，加大农业技术投入，加快农业和农机化科技创新与推广应用。

  ——支持农产品加工、流通、储运设施建设，发展粮油、果蔬、畜禽、奶制品、林特产品等深加工业，促进规模化、园区化发展。

  ——因地制宜发展“一村一品”、“一乡一业”，拓展就业渠道，提高农业的经济社会综合效益。

  ——控制农业资源开发强度，优化开发方式，减少面源污染，发展循环农业，促进农业资源的永续利用。

  ——以县城为重点推进城镇建设和非农产业发展，完善城镇公共服务和居住功能，引导农村公共服务设施向新型社区、中心村适度集中、集约布局。

  第二节区域分布

  我省农产品主产区主要包括渭河平原小麦主产区，以及渭北东部粮果区、渭北西部农牧区、洛南特色农业区，总面积31269平方公里，占全省国土面积的15.2%。2010年年末人口867万，占全省的23.2%。（见附表2，附图6、8）

  一、渭河平原小麦主产区

  该区包括西安市的蓝田县和户县，宝鸡市的凤翔县、岐山县、扶凤县和眉县，咸阳市的武功县、三原县、泾阳县、礼泉县和乾县，渭南市的富平县、蒲城县、大荔县、合阳县、澄城县等16个县，面积17788平方公里。

  功能定位：该区域是国家汾渭平原农产品主产区的重要组成部分，重点建设国家级优质专用小麦产业基地和玉米生产基地，保障国家粮食安全。

  ——加大技术投入，促进机械化种植和采收，鼓励制种，推广普及优良品种，发展优质强筋、中筋小麦和高蛋白、高淀粉、高赖氨酸的专用玉米，提高粮食品质和商品率。

  ——优化农业生产布局，着力发展特色农业，建设“秦川牛”养殖基地、生猪产业基地、设施蔬菜生产基地和猕猴桃、苹果、樱桃等特色经济林果生产基地。在大中城市周边积极发展以花卉、园艺、休闲体验等为主的都市农业。

  ——优化开发方式，发展循环农业，搞好现代农业示范园区建设，实现农业生产的无害化和农业资源利用的综合化。

  二、渭北东部粮果区

  该区包括渭南市白水县和延安市洛川县，面积2780平方公里。

  功能定位：全国优质苹果产区、西部农业综合发展示范区。

  ——大力发展优质苹果，提高生产关键技术，加快主要环节生产机械化技术推广，推行标准化管理，建设绿色果品出口示范基地，加强“陕西苹果”地理标志产品保护。

  ——积极发展蔬菜、养殖等特色优势农业，提高集约化和专业化水平，推进农业发展方式转变。

  ——因地制宜发展机械制造、石油加工，加强蒲白等煤炭开采区环境综合整治，积极发展食品加工业、红色旅游业和休闲农业。

  三、渭北西部农牧区

  该区包括宝鸡市陇县、千阳县、麟游县，咸阳市永寿县、淳化县等5县，面积7866平方公里。

  功能定位：优质奶畜产品生产基地、优质小麦生产基地、优质苹果和鲜杂果生产基地、中药材生产基地。

  ——重点发展奶牛、奶山羊等特色畜牧养殖业，积极发展苹果、小麦、玉米、小杂粮等特色优势农业，加快农业科技推广和农业机械化发展，提升产业化水平。

  ——适度开发煤炭、石灰石等资源，科学规划和建设生态型工业园区，有序发展建材、陶瓷、缫丝、中药材等产业，鼓励发展特色手工艺品和以乳制品、肉制品、果蔬制品、粮油加工为重点的食品工业等。

  ——加强县城和重点镇道路、供排水、污水垃圾处理等基础设施建设，提高综合承载能力，引导农村人口向城镇转移。

  四、洛南特色农业区

  该区包括洛南县全部，面积2835平方公里。

  功能定位：全国核桃生产基地，我省重要的生猪生产基地、蚕桑生产基地、烤烟生产基地。

  ——重点发展核桃、生猪、蚕桑、烤烟四大特色产业，加快产业化步伐，提升市场竞争力，促进农民增收。

  ——积极发展生态、文化旅游业，重点建设华山南区、仓颉造字遗址、老君山、九龙山等景区，融入“大华山旅游圈”和“秦岭—伏牛山旅游走廊”。

  ——在保护好生态环境的前提下，适度开采钾长石、钼、黄金等优势矿产资源，按照循环经济的模式进行精深加工，延长产业链。

  ——加强县城和石门镇、卫东镇等重点镇建设，完善服务功能，引导人口集中和产业集聚。

  第三节点状开发的城镇

  主要是指限制开发的农产品主产区内部分县（区）城关镇、重点镇的镇区，根据城镇化发展需要，实施点上开发、面上保护。（见附表4，附图7）

  功能定位：县域人口、经济和公共服务的聚集区，统筹城乡发展的重要平台。

  ——以县城、重点镇和产业园区为依托，加强城镇基础设施建设，完善配套设施，增强公共服务功能，承接周边农业人口转移。

  ——重点发展特色优势产业、农林产品精深加工业，因地制宜发展餐饮、商贸、旅游等服务业。

  ——科学规划建设县域产业园区，提高集聚能力，按照循环经济模式发展优势资源加工产业和大工业配套型、劳动密集型产业。

  ——控制开发强度，合理利用土地、水资源，避免过度开发。

  第四节基本农田保护

  基本农田是指按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。要依据《土地管理法》、《农业法》和《基本农田保护条例》和本规划的要求进行严格管理，确保面积不减少，用途不改变，质量不降低。

  全省基本农田保护面积35227平方公里（5284万亩），占全省国土面积的17.1%（见附表5）。

  ——坚持最严格的耕地保护制度，对耕地按照限制开发区域的要求进行管理，对基本农田按照禁止开发区域的要求进行管理。

  ——严格实施土地利用总体规划，切实保护耕地，特别是基本农田。基本农田一经划定，原则上不得调整，严格控制各类非农建设占用基本农田。

  ——省级以上重大建设项目和保障人民群众生命安全的建设项目选址确实无法避开基本农田，经合法审批占用的，须补充划入数量和质量相当的基本农田。

第六章 限制开发区域（重点生态功能区）

  限制开发的重点生态功能区是指生态脆弱、生态功能重要，关系到全省乃至国家生态安全，以提供生态产品为主，不宜进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域。

  第一节功能定位与发展方向

  一、功能定位

  限制开发的重点生态功能区的功能定位是：保障国家和地方生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。

  二、发展方向

  限制开发的重点生态功能区要以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。

  ——提升生态服务功能。扩大天然林面积，修复区域植被，提高森林覆盖率，增加森林蓄积量；恢复和增加野生动植物物种，加大湿地保护力度，维护生物多样性；加强流域治理，控制水土流失，稳定主要河流径流量，保障水质安全。增强生态系统服务功能，提高生态产品供给能力。

  ——发展环境友好型产业。在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜地发展旅游、农林牧产品生产和加工、休闲农业等产业，积极发展服务业。按照园区化承载、循环式发展的原则，适度发展装备制造、优势资源开发和深加工等产业，根据不同地区的情况，保持一定的经济增长速度和财政自给能力。

  ——有序引导人口转移转化。建立健全土地流转、人口流动的体制机制，加强县城和重点镇的道路、供排水、污水垃圾处理等基础设施建设，逐步引导区内超载人口向生存环境和生活条件较好的城镇区域转移转化，减轻人口承载压力。

  ——显著提高公共服务水平。加大均衡性财政转移支付力度，大幅提高人均受教育程度、安全饮水人口比例和公共卫生服务水平。在有条件的地区积极推广沼气、风能、太阳能等清洁能源，建设一批节能环保的生态社区。城乡居民收入水平不断提高，差距逐步缩小，绝对贫困现象基本消除。

  三、管制原则

  ——维护生态系统完整性。严格管制各类开发活动，开发矿产资源、发展适宜产业和建设基础设施都应控制空间范围和建设规模，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定性和完整性。科学规划公路、铁路建设线路，预设动物迁徙通道。在有条件的地区之间，要通过水系、林带等构建生态廊道，避免形成“生态孤岛”。

  ——严格控制开发强度。城镇建设与工业开发要布局在资源环境承载力相对较强的川塬、盆地等特定区域，禁止成片蔓延式扩展。城镇布局在现有基础上进一步集约开发、集中建设，避免新建孤立的村落式移民社区。逐步减少农村居民点占用空间，腾出更多空间用于保障生态系统良性循环。原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业区面积，已有工业园区要按照减量化、可循环、再利用、“零污染”的模式加快优化改造。

  ——严把项目准入关。严格产业准入环境标准，禁止布局与生态功能区不相适应的各类产业和项目。坚决淘汰落后产能，关闭生产工艺落后、三废排放不达标的企业。加强节能减排和工业点源治理。

  第二节国家层面重点生态功能区

  我省国家层面重点生态功能区包括黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区，是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。共包括西安、宝鸡、延安、榆林、汉中、安康、商洛等7市33县，总面积81202平方公里，占全省国土面积的39.4%。2010年年末人口704万，占全省的18.8%。（见附表3，附图6、9）

  一、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区

  该区域包括延安市吴起县、志丹县、安塞县、子长县，榆林市绥德县、米脂县、子洲县、清涧县、佳县、吴堡县等10县，总面积22285平方公里。

  该区域黄土堆积深厚，梁峁交错，沟壑纵横，坡面土壤和沟道侵蚀严重，水土流失敏感程度高，对黄河中下游生态安全具有重要作用。其主体功能是防治水土流失、维护生态安全。保护和发展方向是：

  ——开展小流域综合治理和淤地坝系建设，实施封山禁牧，恢复退化植被。加强幼林抚育管护，巩固和扩大退耕还林（草）成果，促进生态系统恢复。

  ——改造中低产田，加强基本农田保护，大力推行节水灌溉、雨水积蓄、保护性耕地和少免耕等技术，发展旱作节水农业。

  ——鼓励发展红枣、马铃薯、小杂粮、山地苹果等特色林果业和种植业，建立优质杂粮、干果、薯类、牧草生产与加工基地。

  ——发挥自然及人文资源优势，发展黄土风情和红色文化旅游。在不损害生态功能的前提下，适度开发煤炭、石油、天然气、岩盐等优势资源，发展能源化工、盐化工、装备制造等产业。

  ——加强对能源和矿产资源开发及建设的监管，加大矿山环境整治修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失。

  ——在现有城镇布局基础上，集约开发，集中建设，有序引导梁峁腹地偏远人口向资源环境承载能力较好的城镇和中心村转移。

  二、秦巴生物多样性生态功能区

  包括西安市周至县，宝鸡市凤县、太白县，汉中市南郑县、洋县、西乡县、勉县、佛坪县、宁强县、略阳县、留坝县、镇巴县，安康市汉阴县、石泉县、宁陕县、紫阳县、岚皋县、平利县、旬阳县、镇坪县、白河县，商洛市镇安县、柞水县等23个县，总面积58917平方公里。

  该区地处亚热带与暖温带的过渡区，是我国生物多样性最为丰富的地区之一，现存种子植物2900多种、中药材资源3000余种，大熊猫、朱鹮、羚牛、金丝猴等珍稀动植物均有分布；同时也是汉江、丹江、嘉陵江和黑河、石头河等重要河流的发源地，国家南水北调中线调水工程重要水源涵养区。

  该区的主体功能是维护生物多样性、水源涵养、水土保持，提供生态产品。保护和发展方向：

  ——加强退耕还林、封山育林、天然林保护、湿地保护、长防林建设，开展小流域治理，防止水土流失，促进植被恢复，维护生态系统。

  ——严禁毁林开荒、滥采、滥捕、滥伐等行为，保护生态系统与重要物种栖息地，防止外来有害物种侵害，保持并恢复野生动植物物种和种群的平衡。

  ——加大城镇生活污水垃圾处理和工业点源污染治理力度，减少农村面源污染，确保主要河流水质保持在II类以上。

  ——围绕特色农产品基地建设，加强茶叶、食用菌、林果、蚕桑、中药材、蔬菜、生猪等规模化种植养殖，推进标准化生产和精深加工。积极发展生态旅游、文化旅游和休闲观光游。

  ——发展太阳能、生物质能等新能源，推广沼气、地热等清洁能源，在保护生态和群众利益前提下，科学开发汉丹江、嘉陵江流域水能资源。按照“点上开发、面上保护”的要求，适度开发优质矿产资源。

  ——建立自然灾害应急预防体系，加强对灾害多发区的监测，提高防灾减灾能力。完善城镇体系，引导山区人口向县城、重点镇和条件较好的中心村转移。

  第三节省级层面重点生态功能区

  该区域分布在陕北黄土高原南部和秦岭山地东部，主要包括铜川市宜君县，延安市延长县、延川县、甘泉县、富县、黄龙县、宜川县、黄陵县，商洛市商南县、山阳县等10县，以及其他一些生态功能比较重要的地区，总面积51859平方公里，占全省国土面积的25.2%。2010年年末人口224万，占全省的6%。（见附表3，附图6、9）

  ——沿黄黄土长梁沟壑水土保持生态片区。该区包括延长县、延川县、宜川县等3县，属中度-强度水土流失区，具有重要的水土保持功能。保护和发展方向：在塬面和梁面地区建设稳定的基本农田，沟坡退耕还林还草，河滩及河岸营造防护林。严禁在水源地保护区进行石油和煤炭开采，适度发展新型清洁能源。实施引黄工程，解决生活、生产用水困难。积极发展以红枣、苹果为主的特色产业和沿黄生态旅游业。

  ——子午岭森林生态片区。该区包括宜君县、黄陵县、富县和甘泉县等4县，该区以天然次生林为主，是黄土高原地区动植物种类繁多、森林生态系统保存完好的典型地区，具有水源涵养和维护生物多样性的重要功能。保护和发展方向：大力实施天然林保护、退耕还林工程，扩大林地面积。加强自然保护区和森林公园建设，大力发展文化旅游、生态旅游和特色农业，适度发展设施养殖业。加强煤炭资源开发监管，加大矿山环境整治和生态修复力度。

  ——黄龙山生物多样性保护片区。该区包括黄龙县全部，是黄土高原森林生态系统保存完好的地区，是全省五大林区之一。保护和发展方向：保护森林植被，提高林分质量，森林覆盖率稳定在75%左右。加强自然保护区和森林景区建设，保护森林生态系统和珍稀动植物。发展核桃、苹果、板栗、花椒等特色农业和生态旅游业。

  ——秦岭东段中低山水土保持片区。该区主要位于丹江流域，包括商南县和山阳县2县，土壤侵蚀比较严重，水源涵养和水土保持功能重要。保护和发展方向：实施丹江流域水土保持和污染综合治理工程，确保南水北调中线调水水质安全。以公益林建设为主体，扩大天然林保护范围，巩固和扩大退耕还林成果，增加森林蓄积量。禁止非保护性采伐，修复山地植被，保护野生动植物。大力发展经济林、中草药、茶叶等特色产业和生态旅游业。适度开采优势矿产资源，重点加强钒、镁、铅锌、石英石等矿产开发监管，强化矿山生态修复和尾矿库治理。

  ——其他区域。主要包括陕北长城沿线榆阳区、神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县的部分乡镇，关中北部旬邑县和耀州区个别乡镇，以及汉中市城固县、安康市汉滨区和商洛市丹凤县的个别乡镇。保护和发展方向：陕北地区要加强荒漠治理、湿地保护与林草生态系统保护，实施退耕还林、“三北”防护林工程和京津风沙源治理工程，提高林草覆盖率，恢复矿区生态环境。关中北部地区要加强退耕还林，防止水土流失，扩大绿色生态空间。秦巴山区要减少林木采伐，恢复山地植被，减少水土流失和地质灾害，保护生物多样性。

  第四节点状开发的城镇

  主要指重点生态功能区内部分县（区）城关镇、重点镇的镇区（见附表4，附图7）。根据城镇建设和当地经济社会发展需要，实施点上开发、面上保护。

  功能定位：县域人口、经济和公共服务的重要聚集区。

  ——加强城镇基础设施建设，完善配套设施，增强服务功能，承接周边生态区人口转移。

  ——重点发展特色种植养殖业、林特产品精加工业，因地制宜发展旅游文化商贸等服务业，适度开发矿产资源。

  ——依托县域产业园区，按照循环经济模式发展优势资源加工产业，积极发展劳动密集型产业，严格限制高污染、高能耗产业。

  ——加强生态建设和环境整治，完善污水垃圾处理设施，提高运营水平，确保区域水质达标排放。

第七章 禁止开发区域

  禁止开发区域是具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。主要包括各级自然保护区、水产种质资源保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、自然文化遗产、重要湿地（湿地公园）、重要水源地。

  第一节功能定位和区域分布

  禁止开发区域的功能定位是：保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。

  目前，全省境内共有国家层面禁止开发区域64处，面积约9435平方公里，占全省国土面积的4.6%；省级禁止开发区域343处，面积约15200平方公里（不含省政府公布的55个重要湿地），占全省国土面积的7.4%。扣除相互重叠的面积，全省各类禁止开发区域实际面积22949平方公里，占全省国土面积的11.1%。（见表2~3、附表6和附图10）

  今后新设立的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、文化自然遗产、水产种质资源保护区、重要湿地（湿地公园）、重要水源地等自动进入禁止开发区域名录。

表2国家层面禁止开发区域基本情况

  注：1﹑本表截至2012年12月31日；2﹑总面积中未扣除部分相互重叠的面积。

表3省级层面禁止开发区域基本情况

  注：1﹑本表截至2012年12月31日；2、重要湿地的面积仅为14个国家湿地公园面积，省政府公布的全省55个重要湿地面积数据不详，其四至范围详见附表6；3、总面积中未扣除部分相互重叠的面积。

  第二节管制原则

  禁止开发区域要依据法律法规和相关规划实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能的开发活动，引导人口逐步有序转移，实现环境污染“零排放”，提高生态环境质量。

  一、自然保护区

  自然保护区是具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生生物种群的天然集中分布区。要依据《自然保护区条例》、本规划确定的原则和自然保护区规划进行管理。

  ——按核心区、缓冲区和实验区分类管理。核心区严禁任何生产建设活动，缓冲区除必要的科学实验活动外，严禁其它任何生产建设活动，实验区除必要的科学实验及符合自然保护区规划的旅游、种植业和畜牧业等活动外，严禁其它生产建设活动。

  ——根据自然保护区实际情况，按核心区、缓冲区、实验区的顺序，采用异地和就地两种方式转移人口。绝大多数自然保护区核心区应逐步实现无人居住，缓冲区和实验区大部分人口转移到区外，其余人口就地转化为自然保护区管护人员。

  ——交通、通讯、电网设施要慎重建设，能避则避，必须穿越的，要符合自然保护区规划，并通过环境影响评价。新建公路、铁路和其他基础设施，不得穿越自然保护区的核心区和缓冲区，尽量避免穿越实验区。

  二、森林公园

  森林公园是以良好的森林景观和生态环境为主体，融合自然景观与人文景观，具有游览、度假、休憩、科学教育等功能的场所。要依据《森林法》、《森林法实施条例》、《野生植物保护条例》、《森林公园管理办法》、本规划确定的原则和森林公园规划进行管理。

  ——除必要的保护设施和附属设施外，禁止从事与资源保护无关的任何生产性建设活动。

  ——在森林公园及其周边地区，禁止采石、取土、开矿和放牧活动，禁止毁林开荒和非抚育、非更新性采伐活动。任何单位或个人，不得随意占用、征收和转让森林公园用地。

  ——森林公园内的旅游设施及其他设施，必须符合森林公园建设规划，逐步拆除违反规划建设的设施。

  ——应根据资源状况和环境容量对旅游规模进行有效控制，不得对森林及其他野生动植物资源等造成损害。

  三、风景名胜区

  风景名胜区是风景资源集中、环境优美、具有一定规模、知名度和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域。要依据《风景名胜区条例》、本规划确定的原则和风景名胜区规划进行管理。

  ——严格保护风景名胜区内一切景物和自然环境，不得人为破坏或随意改变。

  ——严格控制人工景观建设。

  ——禁止在风景区内从事与风景名胜无关的生产建设活动。

  ——风景区内建设的旅游设施及其他基础设施，必须符合风景名胜区规划，违反规划建设的设施应逐步拆除。

  ——根据资源状况和环境容量，对旅游规模进行有效控制，不得对景物、水体、植被和动植物资源造成损害。

  四、地质公园

  地质公园是地质遗迹[9]景观和生态环境的重点保护区，地质科学研究与普及的基地。要依据《世界地质公园网络工作指南》、《地质遗迹保护管理规定》、本规划确定的原则和地质公园规划进行管理。

  ——除必要的保护设施和附属设施外，禁止任何其他生产性建设活动。

  ——在地质公园及其周边地区，禁止进行采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及其他对保护对象有损害的活动。

  ——未经管理机构批准，不得在地质公园内采集标本和化石。

  ——应根据资源状况和环境容量，控制旅游活动的规模和路线，不得对地质遗迹和资源环境等造成损害。

  五、文化自然遗产

  文化自然遗产是在一个国家或更大范围内具有突出普遍价值的文化遗产、自然遗产和文化自然双重遗产。要依据《保护世界文化和自然遗产公约》、《实施世界遗产公约操作指南》、本规划确定的原则和文化自然遗产规划进行管理。

  ——加强对遗产原真性的保护，保持遗产在历史、社会、艺术和科学等方面的特殊价值。

  ——加强对遗产完整性的保护，保持遗产未被人为扰动过的原始状态。

  ——控制旅游活动的规模和路线，引导人口逐步有序转移，有效控制人为因素对文化自然遗产的干扰和破坏。

  六、水产种质资源保护区

  水产种质资源保护区是指为保护水产种质资源及其生存环境，在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域，依法划定并予以特殊保护和管理的水域、滩涂及其毗邻的岛礁、陆域。要依据《渔业法》、国务院《中国水生生物资源养护行动纲要》、农业部《水产种质资源保护区管理暂行办法》和本规划确定的原则进行管理。

  ——禁止在水产种质资源保护区内从事围湖造田，新建排污口。

  ——按核心区和实验区分类管理。核心区内严禁从事任何生产建设活动；在实验区内从事水利、疏浚航道、建闸筑坝、勘探和开采矿产资源、港口等工程建设的，或者在水产种质资源保护区外从事可能损害保护区功能的工程建设活动的，应当按照国家有关规定编制建设项目对水产种质资源保护区的影响评价报告，并将其纳入环境影响评价报告书。

  ——水产种质资源保护区特别保护期内不得从事捕捞、爆破作业以及其他可能对保护区内生物资源和生态环境造成损害的活动。

  七、重要湿地

  重要湿地是指具有一定面积和重要生态功能的常年或者季节性的沼泽地、湿原或者水域地带。湿地分为天然湿地以及重点保护野生动物栖息和野生植物集中分布的人工湿地。国家湿地公园是由国务院林业主管部门批准建立的，以保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态过程和生态服务功能，并在此基础上以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨，可供公众浏览、休闲或进行科学、文化和教育活动的特定湿地区域。要依据《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》、《陕西省湿地保护条例》和本规划确定的原则和湿地保护规划进行管理。

  ——禁止在天然湿地范围内擅自排放湿地蓄水，未经批准不得擅自改变天然湿地用途。

  ——禁止向天然湿地范围内排放超标污水或者有毒有害气体，投放可能危害水体、水生生物的化学物品，向天然湿地及其周边一公里范围内倾倒固体废弃物。

  ——不得破坏湿地生态系统的基本功能，不得破坏野生动植物栖息和生长环境。

  ——湿地公园内除必要的保护和附属设施外，禁止其他任何生产建设活动。禁止开垦、随意改变湿地用途以及损害保护对象等破坏湿地的行为。不得随意占用、征用和转让湿地。

  ——河道及沿岸湿地保护及自然保护区规划、建设、管理，应符合流域防洪、河道管理等相关法律、法规的规定。

  八、重要水源地

  重要水源地是保障一定地域内饮水供给和安全的重要区域，包括重要河流源头、城市引水水库、备用水源等。依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《水资源保护条例》、《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》、《陕西省湿地保护条例》、本规划确定的原则和重要水源地规划进行管理。

  ——科学划定和调整饮用水水源保护区，建设好城市备用水源，强化水污染事故的预防和应急处理。

  ——坚决取缔水源保护区内的直接排污口，严防养殖业污染水源，禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区，减少农药和化肥对水库水质的影响。

  ——在水源地保护区内禁止从事与供水设施和保护水源无关的经营建设项目，坚决杜绝旅游、房地产等开发建设行为。

  ——尽量减少人为因素对水源保护区的破坏和干扰，有序分流和外迁人口，解决重要水源地周边地区人口超载问题。

  第三节近期任务

  “十二五”期间，根据国家确定的相关规定和标准，对省域内禁止开发区域进行规范。主要任务是：

  ——现有禁止开发区域划定范围不符合相关规定和标准的，按照相关法律法规和法定程序进行调整，进一步界定各级各类禁止开发区域的范围，核定面积。

  ——进一步界定自然保护区中核心区、缓冲区、实验区的范围。对水产种质资源保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、重要湿地和重要水源地，确有必要的，也可划定核心区和缓冲区，并根据划定的范围进行分类管理。

  ——在重新界定范围的基础上，结合禁止开发区域人口转移的要求，对管护人员实行定编。

  ——归并位置相连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的禁止开发区域。对位置相同、保护对象相同但名称不同、多头管理的，要重新界定功能定位，明确统一的管理主体。今后设立的各类禁止开发区域的范围，原则上不得重叠交叉。

第八章 能源与资源

  能源与资源的开发布局，对构建国土空间开发战略格局至关重要。在对全省国土空间进行主体功能区划分的基础上，从形成主体功能区布局的总体要求出发，明确能源、主要矿产资源开发布局以及水资源开发利用的原则和框架。

  第一节主要原则

  能源、矿产资源的开发布局和水资源的开发利用，要坚持以下原则：

  ——能源和矿产资源基地以及水功能区分布于重点开发、限制开发区域之中，不属于独立的主体功能区。开发布局要服从和服务于所在主体功能区域的功能定位，符合该主体功能区的发展方向和开发原则，充分考虑“一核四极两轴”城市化战略格局的需要，充分考虑“五区十八基地”农业安全战略格局和“两屏三带”生态安全战略格局的约束。

  ——能源基地和矿产资源基地的建设布局，应以主体功能区规划为基础，以区域资源环境承载能力综合评价为前提，坚持点上开发、面上保护，促进经济发展，提高人民生活水平，保护生态环境。

  ——能源和矿产资源的开发，应尽可能依托现有城镇作为资源开发的后勤保障和资源加工基地，引导产业集群发展，促进能源和矿产资源就地转化，尽量减少大规模长距离输送加工转化，避免形成新的资源型城市或孤立的居民点。

  ——在重点开发区域内，且资源环境承载能力较强的能源和矿产资源基地，应作为城市化地区的重要组成部分进行统筹规划、综合发展。

  ——在限制开发区域内，资源环境承载力相对较强的特定区域，在不损害主体功能的前提下，可因地制宜适度发展和能源、矿产资源开发利用相关产业。在水资源严重短缺、环境容量很小、生态十分脆弱、地震和地质灾害频发的地区，要严格控制能源和矿产资源开发，或在区外进行矿产资源的加工利用。

  ——在水资源过度开发地区，应综合平衡地区、行业的水资源需求以及生态环境保护的要求，合理调配区域和流域水资源，逐步退还挤占的生态用水，逐步恢复水资源过度开发地区以及由于水资源过度开发造成的生态脆弱地区的水生态功能。

  ——实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任考核制度，加强水土流失综合治理及预防监督。

  第二节能源开发布局

  按照“加快陕北、稳定关中、优化陕南”的原则，合理布局能源产业，形成陕北能源化工基地、关中能源接续区及陕南绿色能源健康有序发展的格局，构筑安全可靠、清洁高效的能源供给体系。

  ——煤炭。稳步推进陕北、黄陇大型煤炭基地建设，将陕北基地建设成国家大型煤炭示范基地。加快推进煤炭资源综合利用，有序开展煤炭资源深度转化，深入推进煤炭企业兼并重组和淘汰落后产能。关中地区加快彬长、永陇矿区整体开发，继续实施老矿区挖潜改造和煤炭资源整合，增强能源接续能力，保障关中—天水经济区发展的能源供应。加强煤层气综合勘探开发，积极推动府谷、韩城等区域煤层气资源开发利用，加快铜川、韩城、彬长等煤矿瓦斯抽采利用重点区域建设。

  ——石油天然气。按照“陕北稳油增气、关中陕南加快开发”的思路，加大陕北油气勘探开发力度，推广高效增产技术，提高油气采收率和综合开发水平。积极推进关中北部、陕南镇巴区块勘探开发。加强页岩气调查评价、勘查开发，重点推进延安国家级陆相页岩气示范区建设。完善油气管网体系，实现资源安全、高效输送。

  ——电力。按照区域平衡原则，优化火电建设布局，推进火电企业脱硝等污染治理工程建设，陕北以煤电一体化和煤矸石综合利用电厂为主，建设大型煤电基地；关中稳步增加装机规模，重点建设热电联产和现有电源扩能改造工程；陕南适时布局建设火电支撑电源。按照煤电一体化模式，建设陕北、彬长等“西电东送”煤电基地，推进电力外送。在保护生态的前提下，稳步推进汉江干流、黄河北干流水电梯级开发，有序推进嘉陵江、南江河、丹江、旬河流域开发。

  ——新能源。大力发展风能、太阳能等清洁能源。加快建设陕北百万千瓦风电基地，积极推进渭北、秦岭山区风电场建设。优先在陕北、渭北等光资源丰富区域建设光伏发电应用示范基地，鼓励城乡推广太阳能热利用。积极稳妥的开发生物质能、核能和关中地热资源。

  第三节主要矿产资源开发布局

  按照高水平、集约化、无污染的要求，在主要矿产资源相对集中、资源禀赋和开发条件较好的地区，有重点的开发优势矿产，加快绿色矿山建设，推进矿业经济区发展。

  ——陕北地区。加快岩盐资源开发，促进盐化工和煤化工、石油化工、天然气化工相结合，实现盐化工和能源化工一体化协调发展。加大铝土矿、膨润土、高岭土等勘查利用。

  ——关中地区。充分发挥关中地区地勘、冶炼、深加工、科研等优势，合理开发渭北水泥灰岩、渭南钼矿、潼关金矿等矿产资源，建设重要矿产研发加工基地。

  ——陕南地区。在不影响区域主体功能的前提下，按照“点上开发、面上保护”的要求，科学规划，有序开发凤（县）太（白）、勉（县）略（阳）宁（强）、山（阳）镇（安）柞（水）、旬阳、商南等地区金属和非金属矿产资源，建设现代材料基地。

  第四节水资源开发利用

  统筹关中、陕北、陕南三大区域水资源综合利用，加强水利基础设施建设，加大水土保持和水生态修复与环境保护力度，科学开发利用空中云水资源，全面提升水资源保障能力，推进节水型社会建设，努力实现水资源合理配置和高效利用。

  ——陕北黄河流域。水资源开发要以保护生态环境为前提，加强延河、无定河、窟野河等重点流域的生态修复，构建黄河中上游地区生态安全屏障。在加强节约用水的基础上，加快延安黄河饮水工程、榆林大泉黄河引水、府谷岩溶水开发等项目前期论证工作，加快王圪堵水库、南沟门水库等重点水源工程建设，保障能源开发、农业发展和生态用水的需要。

  ——渭河流域。加强水资源开发管理，退还挤占的生态用水和超采的地下水。开展渭河综合治理，加大水污染防治，改善水生态系统功能。建设引汉济渭、东庄水库等重点水源工程，构建水资源调控体系，努力缓解关中地区供水需求矛盾。

  ——汉丹江流域。推进汉江和丹江综合治理，加强水污染防治和水土保持，确保南水北调中线水源区水质安全。加快汉阴洞河、南郑云河、洛南张坪水库等水源工程和小型水利工程建设，解决工程性缺水问题。在保护生态和群众利益的前提下，有序开发水能资源，适度发展水产养殖，促进水资源综合开发利用。

第九章 区域政策

  根据推进形成主体功能区的要求，实行分类管制的区域政策，形成市场主体行为符合区域主体功能区定位的利益导向机制。

  第一节财政政策

  ——完善财政转移支付制度。建立限制开发区域和禁止开发区域转移支付制度，合理确定转移支付系数，加大对禁止和限制开发区域的转移支付力度；建立健全省级生态环境补偿机制，逐步加大对重点生态功能区的支持力度，逐步实现基本公共服务均等化。

  ——建立地区间横向援助机制。生态受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种方式，对重点生态功能区因加强生态保护导致的利益损失进行补偿。

  ——加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定面积、定功能的基础上定经费，并分清省、市、县各自的财政责任。

  ——实施财政奖励制度。对农产品生产和生态保护贡献突出的区域，由省级财政给予补助奖励。

  第二节投资政策

  ——按照主体功能区安排的政府预算内投资，主要用于支持限制开发的重点生态功能区和农产品主产区的发展，包括生态修复与环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展等。

  ——按领域安排的政府预算内投资，要符合各区域的主体功能定位与发展方向。逐步加大政府投资用于农业、生态建设、环境保护等方面的比例，加强农业综合生产和生态产品生产能力建设。对重点生态功能区和农产品主产区内中、省支持的建设项目，逐步降低市、县（区）政府的投资比例。

  ——鼓励和引导民间资本按照不同区域的主体功能定位投资。对重点开发区域，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。对限制开发区域，主要鼓励民间资本投向基础设施、市政公用事业和社会事业等。

  ——积极利用金融手段引导社会投资。引导商业银行按主体功能区定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能区定位的项目提供贷款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

  第三节产业政策

  ——严格执行国家相关产业政策，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。

  ——编制专项规划、重大项目布局，必须符合主体功能区定位。国家和省级重大项目，优先布局在重点开发区域。

  ——严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收、资源综合利用、工艺装备、“三废”排放和生态保护强制性标准。

  ——建立市场退出制度，对限制开发区域不符合主体功能区定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴等手段，促进产业跨区域转移或关闭。

  第四节土地政策

  ——按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化土地政策，科学确定各类用地规模。严格控制工业用地，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地。

  ——适度扩大重点开发区域建设用地规模，保障重大基础设施和重点项目建设用地，引导产业集中布局、集群发展。严格控制农产品主产区建设用地规模，将基本农田落实到地块并标注到农村土地承包经营权证书上，禁止改变基本农田的用途和地块位置。严禁改变重点生态功能区生态用地用途，严禁自然文化资源保护区土地的开发建设。

  ——实行城乡建设用地增减挂钩政策。城镇建设用地的增加要与本地区农村建设用地的减少相挂钩。

  ——妥善处理自然保护区和风景名胜区内农牧地的产权关系，引导自然保护区核心区、缓冲区人口逐步转移。

  第五节农业政策

  ——逐步完善支持和保护农业发展的政策，加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。

  ——调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，加大对农业基础设施和农村公共服务投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。

  ——探索建立土地承包经营权流转制度，引导耕地等农业生产要素向种田大户、家庭农场和农机合作社等集聚，发展多种形式的适度规模经营，大幅度提高劳动生产率。

  ——健全农业补贴制度，规范程序，完善办法，特别要支持增产增收，落实并完善农资综合补贴动态调整机制，做好农民种粮补贴工作。

  ——完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价格，改善其它主要农产品市场调控手段，保持农产品价格合理水平。

  第六节人口政策

  ——重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，破除人口迁入的制度障碍，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化。

  ——限制开发区域和禁止开发区域要实施积极的人口迁出政策。切实加强义务教育、职业教育与职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业能力，鼓励人口到重点开发区域就业 并定居。

  ——完善以奖励扶助、困难补助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制，并综合运用其他经济手段，引导人口自然增长率较高的限制开发区域和禁止开发区域的居民自觉降低生育水平。

  ——逐步统一城乡户口登记管理制度，将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。

  ——探索建立人口评估机制。构建经济社会政策及重大建设项目与人口发展政策之间的衔接协调机制，重大建设项目的布局和社会事业发展应充分考虑人口集聚和人口布局优化的需要，以及人口结构变动带来需求的变化。

  第七节环境政策

  ——制定分类的污染物排放标准。重点开发区域要结合环境容量，实行严格的污染物排放总量控制指标，较大幅度减少污染物排放量。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标。禁止开发区域要依法关闭所有污染排放企业，确保污染物“零排放”，难以做到的，必须限期迁出。

  ——制定分类的产业准入环境标准。重点开发区域要按照国内先进水平，根据环境容量，逐步提高产业准入环境标准。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准。重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。禁止开发区域要按照强制保护原则设置产业准入环境标准。

  ——制定分类的污染控制和管理措施。涉及流域、区域开发和行业发展的规划以及建设项目，要依法严格执行环境影响评价制度，强化环境风险防范。开发区和重化工业集中的地区要按照发展循环经济的要求进行规划、建设和改造。限制开发区域要尽快全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，并实行较高的提取标准。禁止开发区域的旅游资源开发须同步建立完善的污水垃圾收集处理设施。

  ——制定分类的水资源利用和水资源保护政策。重点开发区域要合理开发和配置水资源，控制水资源开发利用强度，在加强节水的同时，限制入河排污总量，保护好水资源和水环境；限制开发区域要加大水土保持、生态修复与环境保护的力度，适度开发利用水资源，满足基本的生态用水和农业用水；禁止开发区域严格禁止不利于水生态环境保护的水资源开发活动，实施严格的水资源保护政策。

  第八节应对气候变化政策

  ——城市化地区要加快推进绿色、低碳发展，积极发展循环经济，大力实施重点节能工程，积极发展和消费可再生能源，加强可再生资源回收和利用，加大能源资源节约和高效利用技术开发的应用力度，优化生产空间、生活空间、生态空间布局，降低温室气体排放强度。

  ——重点生态功能区要根据主体功能定位推进天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物保护、自然保护区建设、湿地保护与恢复等，严格保护现有林地，大力开展植树造林，积极拓展绿色空间，增加生态系统的固碳能力。有条件的地区积极发展风能、太阳能、生物质能、地热能，充分利用非化石能源。

  ——农产品主产区要继续加强农业基础设施建设，推进农业结构和种植制度调整，选育抗逆品种，加强新技术的研究和开发，减缓农业农村温室气体排放，增强农业生产适应气候变化能力。

  ——积极探索建立碳排放交易机制，逐步实现重点开发区域的碳排放需求与限制和禁止开发区域的碳汇能力的有机对接。

  ——开展气候变化对水资源、农业和生态环境等的影响评估，实行基础设施和重大工程气象灾害风险评估和气候可行性论证制度，提高极端天气气候事件监测预警能力，加强自然灾害的应急和防御能力建设。

  第九节绩效评价政策

  调整完善现行目标责任考核制度，建立符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效评价体系。要强化对各地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，增加开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标。在此基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和考核办法。强化考核结果运用，有效引导各市县推进形成主体功能区。

  ——重点开发区域。实行工业化城镇化水平和转变发展方式优先的绩效评价制度，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等，弱化对投资增长速度等的评价。主要考核地区生产总值、研发投入经费比重、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比重、单位地区生产总值能耗和用地量、单位工业增加值用水量、二氧化碳排放强度、污染物总量排放目标、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。

  ——限制开发区域。限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价制度，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失治理、森林覆盖率、森林蓄积量、林地面积、草畜平衡、生物多样性、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区达标率等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。

  ——禁止开发区域。根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况，污染物“零排放”情况，保护目标实现程度，保护对象完好程度，是否存在违法违规建设情况，不考核旅游收入等经济指标。

第十章 规划实施

  本规划是全省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，在各类空间规划中居总控性地位。省级相关部门和县级以上地方政府要根据本规划调整完善区域政策和相关规划，健全法律法规和绩效考核体系，明确主体责任，采取有力措施，切实组织实施。

  第一节规划实施

  本规划由省、市县政府共同实施。

  一、省级有关部门的职责

  ——发展改革部门，负责本规划实施的组织协调；负责编制并组织实施适应主体功能区要求的区域规划和有关专项规划，制定相关政策；负责主体功能区规划实施的监督检查、中期评估和修订；负责指导推进市县落实全省主体功能区规划。

  ——监察部门，配合有关部门制定适应主体功能区要求的绩效评价体系和考核办法，并负责实施中的监督检查。

  ——财政部门，负责按照本规划明确的财政政策方向和原则，制定并落实适应主体功能区要求的财政政策。

  ——国土资源部门，负责组织编制国土规划、土地利用总体规划和矿产资源规划；负责制定适应主体功能区要求的土地政策并落实用地指标；负责会同有关部门组织划定基本农田落实到具体地块和农户，并明确“四至”范围。

  ——环境保护部门，负责制定适应主体功能区要求的生态环境保护规划和政策；负责组织编制环境功能区划；指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园和水源保护区的环境保护工作，协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作。

  ——住房和城乡建设部门，负责组织编制并监督实施适应主体功能区要求的全省城镇体系规划和风景名胜区规划。

  ——水利部门，负责制定适应主体功能区要求的水资源开发利用、节约保护及防洪减灾、水土保持和水能资源开发管理等方面的规划、管理政策。

  ——农业部门，负责编制适应主体功能区要求的农业发展等方面的规划及相关政策。

  ——林业部门，负责编制适应主体功能区要求的生态保护与建设规划并监督实施，负责全省湿地保护工作，制定相关政策。

  ——人口计生部门，负责会同有关部门提出适应主体功能区要求的引导人口转移政策。

  ——测绘地理信息部门，负责完善适应主体功能区要求的地理信息监测系统，提供主体功能区规划和实施过程中的地理信息。

  ——教育、科技、文化、卫生、交通、通信、电力等提供基本公共服务的部门，要依据本规划，按照基本公共服务均等化的要求，编制相关规划，制定具体政策并组织实施。

  ——地震、气象、文物等其他相关部门，要按照推进形成主体功能区的要求，调整完善相关专项规划，研究制定有关政策。

  二、市县人民政府的职责

  ——按照主体功能区规划要求，强化分区管理，规范开发时序，把握开发强度，落实功能定位。

  ——根据全省主体功能区规划对本市县的主体功能定位，细化本市县国土空间分区，如城镇建设区、工矿开发区、基本农田、生态保护区、旅游休闲区等（具体类型可根据本市县的实际情况确定），并明确“四至”范围。

  第二节监测评估

  建立覆盖全省、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间动态监测管理系统，对规划实施情况进行全面监测、分析和评估。

  ——依据国家和全省主体功能区规划开展国土空间监测管理，检查各市县主体功能定位的落实情况，包括城镇化地区的城镇规模、农产品主产区基本农田保护、重点生态功能区生态环境的改善等情况。

  ——国土空间动态监测管理系统以国土空间为管理对象，主要监测城市建设、项目动工、耕地占用、地下水开采、矿产资源开采等各类开发行为对国土空间的影响，以及湿地、 林地、草地、自然保护区的变化情况等。

  ——国土空间监测数据是全省主体功能区规划实施、评估、调整的重要依据。各有关部门要根据职责，对相关领域的国土空间变化情况做好动态监测工作。

  ——转变国土空间开发行为的管理方式，从现场检查、实地取证逐步转为遥感监测、远程取证为主，从人工分析、直观比较、事后处理为主逐步转为计算机分析、机助解译、主动预警为主，提高发现和处理违规开发问题的反应能力及精确度。

  ——建立由发展改革、国土、建设、水利、农业、林业、环保、测绘地理信息、地震、气象等部门共同参与、协同有效的国土空间监测管理工作机制。建立国土空间资源、自然资源、环境及生态变化状况的定期会商和信息通报制度。加快建设互联互通的地理空间信息公共服务平台，促进各类空间信息资源之间的共建共享。

  ——建立主体功能区规划评价与动态修订机制，适时开展规划评估，提交评估报告，并根据评估结果提出需要调整的规划内容或对规划进行修订的建议。各地区各部门要对本规划实施情况进行跟踪分析，注意研究新情况，解决新问题。

  ——各部门、各市县要通过多种渠道，采取多种形式，加大推进形成主体功能区的宣传力度，使全社会都能全面了解本规划，使主体功能区的理念、内容和政策深入人心，动员全体人民群众，共建更加美好的新陕西。

[1]战略性，指本规划是从关系全局和长远发展的高度，对未来我省国土空间开发作出的总体部署。基础性，指本规划是在对我省国土空间各基本要素综合评价基础上编制的，是编制其他各类空间规划的基本依据，是制定区域政策的基本平台。约束性，指本规划明确的主体功能区范围、定位、开发原则等，对各类开发活动具有约束力。

[2]空间结构是指不同类型空间的构成及其在国土空间中的分布，如城市空间、农业空间、生态空间及其他空间的比例，以及城市空间中城市建设空间与工矿建设空间的比例等。

城市空间，包括城市建设空间、工矿建设空间。城市建设空间包括城市和建制镇居民点空间。工矿建设空间是指城镇居民点以外的独立工矿空间。

农业空间，包括农业生产空间、农村生活空间。农业生产空间包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地（包括农业设施和农村道路）空间。农村生活空间即农村居民点空间。

生态空间，包括绿色生态空间、其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。

其他空间，指除以上三类空间以外的其他国土空间，包括交通设施空间、水利设施空间、特殊用地空间。交通设施空间包括铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输等占用的空间。水利设施空间即水利工程建设占用的空间。特殊用地空间包括居民点以外的国防、宗教等占用的空间。

[3]重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元；禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中。

[4]开发强度指一个区域建设空间占该区域总面积的比例。建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施以及其他建设用地等空间。

[5]生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品同农产品、工业品和服务产品一样，都是人类生存发展所必需的。生态功能区提供生态产品的主体功能主要体现在：吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性、减轻自然灾害等。一些国家或地区对生态功能区的“生态补偿”，实质是政府代表人民购买这类地区提供的生态产品。

[6]生态系统是指在一定的空间和时间范围内，在各种生物之间以及生物群落与其无机环境之间，通过能量流动和物质循环而相互作用的一个统一整体。

[7]根据国家有关要求，本规划将国家湿地公园和国家水产种质资源保护区暂补充列入省级层面禁止开发区域。

[8]据点式开发，又称增长极开发，是指对区位优势明显、资源富集等发展条件较好的地区，突出重点，点状开发。

[9]地质遗迹是在地球形成、演化的漫长地质历史时期，受各种内、外动力地质作用，形成、发展并遗留下来的自然产物,它不仅是自然资源的重要组成部分，更是珍贵的、不可再生的地质自然遗产。