中国提出2020年碳排放强度下降40-45%的目标任务，2030年碳排放达到峰值，这是中国对世界的承诺，世界七国之担当。2015年习奥会晤，习近平总书记提出2017年中国将全面建立碳排放交易系统。碳排放交易权是应对气候变化的重要手段，也是国际惯例。近几年来，国家发改委在北京、上海等地开展了试点，对全国整个碳排放交易做出了探索。但碳排放交易是一个复杂的过程，涉及节能、环保、金融等领域，难点比较多，需要系统解决。
一、必须加快碳排放管理立法步伐
碳排放交易是一项新生事物，开展碳交易，建立碳交易市场首先需要有法律制度作为依据和支撑，只有建立起配套的法律制度，以法律手段调整碳交易法律关系，规范制约碳交易市场行为，才能保障和促进碳交易市场的健康发展。
一是通过立法确立解决碳排放总量控制机制。构建总量控制机制是碳排放权交易法律制度的基石，只有在排放总量控制的硬约束下，碳排放配额才会成为稀缺资源，才具有交换价值，从而产生交易活动。具体而言，要在总结温室气体自愿减排交易和碳排放交易试点的经验基础上，研究全国碳排放总量控制目标地区分解落实机制，制订碳排放交易总体方案，明确全国碳排放交易市场建设的战略目标、工作思路、实施步骤和配套措施。做好碳排放权分配、核算核证、交易规则、奖惩机制、监管体系等方面制度设计，制定全国碳排放交易管理办法。与此同时，不断健全碳排放交易支撑体系，制定工作规范和认证规则，开展温室气体排放第三方核证机构认可，研究制定相关法律法规、配套政策及监管制度。
二是明确碳排放管理的主管部门及管理职能。我国在建立碳排放权交易制度方面有了良好的开端，但无论是完备性还是成熟程度与发达国家相比还存在较大差距，主要表现在缺乏统一的碳排放交易立法和碳排放交易管理体系。目前国家层面尚无一部涵盖碳排放配额制度、市场管理、交易规则和政府监管等在内的法律法规，建立统一的运作规范的碳排放权市场交易机制暂时缺少法律制度的支撑，同时在法律法规里要明确主管部门职能及职责，做好碳排放交易的引导、监管、交易及后续服务等工作。
三是提出超额排放的法律责任及不履行的行政惩罚条款。以国内先进城市为例，市政府根据全市大中型企业在各行业的分布和能源消耗的占比情况，初步确定多家企业纳入碳核查对象，并结合产业政策、行业特点、碳排放管控单位的历史排放量等因素，确定碳排放管控单位的碳排放额度。同时，为了确保分配额度的法律约束力，《若干规定》明确碳排放管控单位应当在其碳排放额度范围内进行排放，碳排放管控单位超出额度进行碳排放的，相关部门可以予以行政处罚，从而以及法律法规的形式明确了配额的法律效力以及排放主体应承担的法定减排义务。
二、必须科学分配碳排放配额
如果企业不必强制减排，而只有自愿减排，那么碳排放权毫无价值可言。因此，区域碳排放总量控制指标确定之后，只有通过配额落实到具体的碳排放主体，并且确保配额的法律约束力，碳交易市场才有可能形成。从当前全球范围内温室气体排放交易市场制度设计来看，碳排放权配额的分配方式主要有：（1）免费发放；（2）拍卖发放；（3）以规定的固定价格购买配额。根据现有碳交易市场的实践，免费发放和拍卖发放配额的方式已有较为丰富的经验。免费发放配额的主要优点是：配额免费发放很大程度上削弱了排放企业抵制参与交易的意愿，同时也刺激了市场主体参与交易的积极性。此外，由于排放主体所获配额总量以其历史排放水平为基准，可以满足企业以往生产的需求，一般情况下不会对企业的经营带来过大的影响。而且企业如果降低了排放，由于排放权配额作为有价值的可转让凭证，企业还可以出售剩余的配额以获得利润，使得企业能够充分享受排放交易市场所赋予的减排灵活性。免费发放配额的上述优点，使其成为立法者和排放企业在市场设立初期接受程度最高的配额发放方式，可以有效避免在碳市场建立初期对经济发展产生过大的负面影响。
据统计，全国7个碳交易试点地区纳入碳排放交易体系的配额总量达到约12亿吨，控排企业约纳入2000余家，成为继欧盟之后的第二大碳交易体系，在国内先进城市学习调研后我们发现，大多交易所目前存在碳交易配额超发的现象，一些没有较大减排压力的企业反而获得较多的配额，相反不利于减排的实现。另一方面，为了达到减排目的，在配额上应呈现出一个递减的趋势。所以，如何制定出一个统一的标准，仍较为困难。由国家发改委牵头的《中国碳排放权交易管理办法》草案已经制定完成，明确了全国碳排放交易的顶层设计，其中制定出了排放配额总量、分配制度、交易登记注册系统、市场监管和调节机制等，预计到2016年，全国统一的碳市场将有望建成运行。
三、必须客观真实核查碳排放数量
一是实行企业审报制度。根据国家发改委碳排放权交易工作安排部署，我省已经开展了“十二五”重点用能企业温室气体排放报告上报工作，根据现行工作程序，各企业要按要求填写温室气体排放表和企业年度温室气体排放报告，并逐级进行上报，报告单位同时提交加盖本单位公章的纸质版碳排放报告，市县发改部门对上报资料和数据进行初步审查，审查通过后上报省级发改委部门，省发改委组织专家对核查报告进行评审，组织核查机构对核查报告进行抽查，确保排放报告和核查报告数据的准确性和真实性。
二是国家抽查审核。对纳入碳排放交易试点的企业分年度定期进行碳排放数据核查，将核查工作作为专项工作执行，以企业前期上报确定的碳排放数据为基础，每年抽查10%左右的企业委托有关中介机构进行审查，核查企业碳排放数据变化情况、真实情况，确保参与碳排放交易试点企业数据的准确性和稳定性，核算中发现企业虚报或弄虚作假的取消企业碳排放申报员资质，另行培训任命申报员。之外还要对违规企业依法进行处罚。
四、从易到难，首先从重点排放的大企业逐步推进
一是开展省级试点。按照省改委要求，第一批纳入碳交易范围的重点用能企业年综合能源消费量在5000吨标准煤以上，并在国家发改委颁布的14个行业内，省级发改委部门要对这些企业中进一步分类进行筛选，选择一批基础好、积极性高、前期工作认真、资料完善详实的企业进行省级试点，探索适合我省企业参与碳交易的运作模式、管理制度、操作方法及工作任务等。
二是开展“大企业”试点。以年综合消费量在1万或者2万吨标准煤以上的企业为标准，以地市为单位选择一批能耗基数大、碳排放量大、生产规模大的企业进行前期试点，
统计、核查、完善各试点企业温室气体排放数据，探索各领域温室气体排放来源，研究并提出各行业温室气体排放管理减少办法。
五、积极推进低碳试点，引领全社会参与低碳城市创建活动
加大现有低碳园区、社区基础设施建设，引进高端装备制造、先进低碳技术、低碳产品加工等新兴产业，充实低碳试点园区项目建设，根据国家发改委关于开展低碳试点城镇、园区、社区工作的精神，学习并尝试先进地市低碳试点城市创建好的做法和经验，按照低碳理念进行区域城市设计，逐步扩大我市低碳试点园区和社区范围，联合住建、质检、环保等部门完善低碳试点社区评价细则及审核办法，将低碳试点城镇、园区及社区建设作为我市的一道新的工作靓点。深入研究市情，定期编制市级温室气体清单，查清温室气体排放底数，借鉴国内外低碳发展先进理念和经验，理清城市低碳试点工作思路，明确控制温室气体排放的行动目标、重点任务和具体措施，探索适应渭南特色的低碳发展模式。倡导公众参社会动员，组织机关和事业单位职工学习低碳知识，开展以低碳出行、低碳办公为重点的低碳机关创建活动，使公务员成为低碳城市的率先实践者和宣传员。开展“低碳社区”、“低碳学校”“低碳乡镇”等系列创建活动，动员全社会关注气候变化，节约资源。
